victoire

COUR EUROPEENNE DES DROITS DE L'HOMME

AFFAIRE CHASSAGNOU ET AUTRES c. FRANCE

(Requêtes nos 25088/94, 28331/95 et 28443/95)

ARRÊT

STRASBOURG

29 avril 1999

En l'affaire Chassagnou et autres c. France,

La Cour européenne des Droits de l'Homme, constituée, conformément à l'article 27 de la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales (« la Convention »), telle qu'amendée par le Protocole n° 111, et aux clauses pertinentes de son règlement2, en une Grande Chambre composée des juges dont le nom suit :

M. L. Wildhaber, président, Mme E. Palm, MM. L. Caflisch, J. Makarczyk, P. Kuris, J.-P. Costa, W. Fuhrmann, K. Jungwiert, M. Fischbach, B. Zupancic, Mmes N. Vajic, W. Thomassen, M. Tsatsa Nikolovska, MM. T. Pantiru, A. Baka, E. Levits, K. Traja, ainsi que de Mme M. de Boer-Buquicchio, greffière adjointe,

Après en avoir délibéré en chambre du conseil les 16 décembre 1998, 6 janvier 1999 et 17 mars 1999,Rend l'arrêt que voici, adopté à cette dernière date :

PROCéDURE

1. Les affaires Chassagnou et autres c. France, Dumont et autres c. France et Montion c. France ont été déférées à la Cour, telle qu'établie en vertu de l'ancien article 193 de la Convention, par la Commission européenne des Droits de l'Homme (« la Commission ») les 15 décembre 1997 pour la première et le 16 mars 1998 pour les deux autres, dans le délai de trois mois qu'ouvraient les anciens articles 32 § 1 et 47 de la Convention. A leur origine se trouvent trois requêtes (nos 25088/94, 28331/95 et 28443/95) dirigées contre la République française et dont dix ressortissants de cet Etat avaient saisi la Commission en vertu de l'ancien article 25. La première desdites requêtes a été déposée par Mme Marie-Jeanne Chassagnou, M. René Petit et Mme Simone Lasgrezas, le 20 avril 1994, la deuxième par MM. Léon Dumont, Pierre Galland, André Galland, Edouard Petit &endash; décédé depuis lors &endash;, Michel Petit et Michel Pinon, le 29 avril 1995, et la troisième, par Mme Joséphine Montion, le 30 juin 1995.

Les demandes de la Commission renvoient aux anciens articles 44 et 48 ainsi qu'à la déclaration française reconnaissant la juridiction obligatoire de la Cour (ancien article 46). Elles ont pour objet d'obtenir une décision sur le point de savoir si les faits de la cause révèlent un manquement de l'Etat défendeur aux exigences des articles 9, 11 et 14 de la Convention et 1 du Protocole n° 1.

2. En réponse à l'invitation prévue à l'article 33 § 3 d) du règlement A1, les requérants ont exprimé le désir de participer à l'instance et ont désigné le même conseil (article 30).

3. Le 27 mars 1998, le président de la Cour à l'époque, M. R. Bernhardt, a estimé qu'il y avait lieu de porter les affaires Dumont et autres c. France et Montion c. France devant la chambre déjà constituée pour l'affaire Chassagnou et autres c. France.

4. Le 26 juin 1998, la chambre a décidé de joindre les trois affaires (article 37 § 3 du règlement A).

5. En sa qualité de président de la chambre initialement constituée (ancien article 43 de la Convention et article 21 § 6 du règlement A) pour connaître notamment des questions de procédure pouvant se poser avant l'entrée en vigueur du Protocole n° 11, M. Bernhardt avait consulté, par l'intermédiaire du greffier, l'agent du gouvernement français (« le Gouvernement »), le conseil des requérants et le délégué de la Commission au sujet de l'organisation de la procédure écrite. Conformément à l'ordonnance rendue en conséquence, le greffier a reçu le mémoire des requérants le 21 juillet 1998 et celui du Gouvernement, le 30 septembre 1998.

6. A la suite de l'entrée en vigueur du Protocole n° 11 le 1er novembre 1998 et conformément à l'article 5 § 5 dudit Protocole, l'examen de l'affaire a été confié à la Grande Chambre de la Cour. Cette Grande Chambre comprenait de plein droit M. J.-P. Costa, juge élu au titre de la France (articles 27 § 2 de la Convention et 24 § 4 du règlement), M. L. Wildhaber, président de la Cour, Mme E. Palm, vice-présidente de la Cour, ainsi que M. M. Fischbach, vice-président de section (articles 27 § 3 de la Convention et 24 §§ 3 et 5 a) du règlement). Ont en outre été désignés pour compléter la Grande Chambre : M. L. Ferrari Bravo, M. L. Caflisch, M. J. Makarczyk, M. W. Fuhrmann, M. K. Jungwiert, M. B. Zupancic, Mme N. Vajic, M. J. Hedigan, Mme W. Thomassen, Mme M. Tsatsa Nikolovska, M. T. Pantiru, M. E. Levits et M. K. Traja (articles 24 § 3 et 100 § 4 du règlement). Par la suite, M. Ferrari Bravo et M. Hedigan, empêchés, ont été remplacés par M. A. Baka et M. P. Kuris (article 24 § 5 b) du règlement).

7. Le 10 novembre 1998, M. Wildhaber a décidé de joindre au dossier des observations écrites et des documents déposés le 22 octobre 1998 par le conseil du requérant (article 38 § 1 du règlement).

8. A l'invitation de la Cour (article 99 § 1 du règlement), la Commission a délégué l'un de ses membres, M. J.-C. Geus, pour participer à la procédure devant la Grande Chambre.

9. Ainsi qu'en avait décidé le président, une audience s'est déroulée en public le 16 décembre 1998, au Palais des Droits de l'Homme à Strasbourg.

Ont comparu :

&endash; pour le Gouvernement

MM. J.-F. Dobelle, directeur adjoint des affaires juridiques du ministère des Affaires étrangères, agent, B. Nedelec, magistrat détaché à la sous-direction des droits de l'homme au ministère des Affaires étrangères, G. Bitti, chargé de mission à la sous-direction des droits de l'homme du service des affaires européennes et internationales du ministère de la Justice, conseils ;

&endash; pour les requérants

M. G. Charollois, administrateur de l'Association pour la protection des animaux sauvages (ASPAS) et de la Société nationale de protection de la nature (SNPN), conseil ;

&endash; pour la Commission

M. J.-C. Geus, délégué, Mme M.-T. Schoepfer, secrétaire.

La Cour a entendu en leurs déclarations M. Geus, M. Charollois et M. Dobelle.

EN FAIT

I. introduction

10. Etant donné l'importance du contexte historique de l'affaire, il semble, exceptionnellement, utile de faire précéder la partie " Circonstances de l'espèce " par une brève introduction, fondée sur les données fournies par le Gouvernement.

11. Jusqu'à la Révolution française de 1789, le droit de chasse était un privilège de la noblesse : seuls les nobles pouvaient s'approprier le gibier, considéré comme étant la propriété du seigneur. A la Révolution, deux conceptions s'affrontèrent : la première, soutenue par Mirabeau, réservait le droit de chasse au seul propriétaire foncier tandis que la seconde, défendue par Robespierre, visait à instaurer la liberté de chasse en tous lieux au bénéfice de tous les citoyens sans conditions. Ce fut la première conception qui l'emporta puisque, dans la nuit du 4 août 1789, le privilège de la chasse fut aboli « sous l'unique réserve de ne permettre l'usage qu'aux seuls propriétaires » et qu'un décret du 11 août 1789 posa comme principe que « tout propriétaire a le droit de détruire ou de faire détruire, seulement sur ses possessions, toute espèce de gibier ».

Par la suite, une loi du 3 mai 1844, dont une grande partie est encore en vigueur, organisa le droit de chasse en instaurant le permis de chasse et en réglementant les périodes de chasse. L'article 1er de cette loi, codifié par la suite à l'article 365 puis à l'article L. 222-1 du code rural, rappelait que « nul n'a la faculté de chasser sur la propriété d'autrui sans le consentement du propriétaire ou de ses ayants droit ». La jurisprudence précisa toutefois que ce consentement pouvait être tacite et qu'il était possible de chasser sur les terres d'autrui tant que le titulaire du droit de chasse n'avait pas expressément manifesté son opposition par des mesures telles que la signature d'un bail, l'assermentation d'un gardien ou l'installation de pancartes « chasse gardée ».

12. Si des associations de chasseurs s'étaient créées spontanément afin de tenter d'organiser l'exercice de la chasse dans les régions au nord de la Loire où dominaient les grandes propriétés agricoles et forestières, la théorie jurisprudentielle de l'autorisation tacite eut pour effet, dans tout le Sud de la France, où la propriété est beaucoup plus morcelée, de permettre une liberté quasi illimitée de chasser, dite chasse « banale » : à l'exception de quelques chasses gardées, les chasseurs pouvaient ainsi se livrer à leur loisir où bon leur semblait et personne n'était responsable de la bonne gestion du capital cynégétique, ce qui eut pour conséquence de décimer les ressources en gibier de certaines régions.

13. C'est dans ces conditions qu'intervint la loi n° 64-696 du 10 juillet 1964 (paragraphes 41 et suivants ci-dessous), dite loi « Verdeille », qui prévoyait la création d'Associations communales de chasse agréées (« ACCA ») et d'Associations intercommunales de chasse agréées (« AICA »). L'article 1er de la loi (devenu par la suite l'article L. 222-2 du code rural, paragraphe 41 ci-dessous) leur assignait pour mission de « favoriser sur leur territoire le développement du gibier et la destruction des animaux nuisibles, la répression du braconnage, l'éducation cynégétique de leurs membres dans le respect des propriétés et des récoltes et, en général, d'assurer une meilleure organisation technique de la chasse pour permettre aux chasseurs un meilleur exercice de ce sport ». A cette fin, la loi prévoit que les propriétaires de terrains d'une superficie inférieure à un certain seuil, variable selon les départements, sont tenus de devenir membres de l'ACCA constituée dans leur commune et de lui faire apport de leur fonds pour ainsi créer un territoire de chasse à l'échelle communale.

14. Cette loi s'applique dans les départements métropolitains autres que le Bas-Rhin, le Haut-Rhin et la Moselle, où existe un régime spécial hérité du droit allemand (paragraphe 40 ci-dessous). La création d'une ACCA est obligatoire dans les départements dont la liste est arrêtée par le ministre chargé de la chasse, soit 29 des 93 départements métropolitains concernés, dont la Creuse, où habitent MM. Dumont, A. et P. Galland, E. et M. Petit et Pinon

(paragraphe 23 ci-dessous), ainsi que la Gironde, où est domiciliée Mme Montion (paragraphe 28 ci-dessous). Dans les communes des autres de ces 93

départements, des ACCA peuvent être instituées par le préfet à la demande de quiconque justifie de l'accord amiable de 60 % des propriétaires représentant

60 % du territoire. Au 28 février 1996, des ACCA ont ainsi été créées dans 851 communes réparties dans 39 départements, dont 53 des 555 que compte la

Dordogne, où habitent Mme Chassagnou, M. R. Petit et Mme Lasgrezas (paragraphe 16 ci-dessous).

15. Le droit de chasse appartient au propriétaire sur ses terres (paragraphe 36 ci-dessous), mais la création d'une ACCA a pour effet le regroupement des

territoires de chasse à l'échelle communale, de telle sorte que les membres de l'association peuvent chasser sur l'ensemble de terrains ainsi constitué

(paragraphes 41 et 50 ci-dessous). Dans certaines conditions, les propriétaires de fonds d'une superficie minimale d'un seul tenant (60 hectares dans la

Creuse et 20 hectares dans la Gironde et la Dordogne) peuvent s'opposer à l'inclusion de leur terrain dans le périmètre de l'ACCA ou en demander le retrait

(paragraphes 47-49 ci-dessous).

II. les circonstances de l'espèce

A. Mme Chassagnou, M. R. Petit et Mme Lasgrezas

16. Mme Chassagnou, M. Petit et Mme Lasgrezas sont nés respectivement en 1924, 1936 et 1927. Tous trois sont agriculteurs et résident dans le

département de la Dordogne, à Tourtoirac quant à la première, et à Sainte-Eulalie-d'Ans quant aux deux autres.

Ils y sont propriétaires de terrains d'une superficie inférieure à 20 hectares d'un seul tenant et inclus dans le périmètre des ACCA de Tourtoirac et de

Chourgnac-d'Ans.

17. Membres du Rassemblement des opposants à la chasse (« ROC »), puis de l'Association pour la protection des animaux sauvages (« ASPAS »), une

association d'utilité publique, agréée au titre de la protection de la nature, les requérants apposèrent en 1985 sur les limites de leurs terrains des panneaux

comportant les indications « Chasse interdite » et « Refuge ». Les ACCA de Tourtoirac et de Chourgnac-d'Ans saisirent le juge des référés d'une demande

tendant à l'enlèvement de ces panneaux. Ledit juge y fit droit par une ordonnance du 26 septembre 1985, laquelle fut confirmée le 18 juin 1987 par la cour

d'appel de Bordeaux.

18. Le 20 août 1987, le préfet de la Dordogne rejeta la demande que M. Petit et Mmes Chassagnou et Lasgrezas lui avaient adressée, tendant au retrait de

leurs terrains du périmètre des ACCA de Tourtoirac et de Chourgnac-d'Ans.

Les intéressés saisirent le tribunal administratif de Bordeaux d'un recours en annulation de cette décision, que ledit tribunal rejeta par un jugement du 26 mai

1988.

1. La procédure devant le tribunal de grande instance de Périgueux

19. Par ailleurs, le 30 juillet 1987, les requérants avaient assigné les ACCA de Tourtoirac et de Chourgnac-d'Ans devant le tribunal de grande instance de

Périgueux.

Ils alléguaient essentiellement l'incompatibilité avec les articles 9, 11 et 14 de la Convention et 1 du Protocole n° 1, des articles 3 et 4 de la loi Verdeille aux

termes desquels, d'une part, tous les terrains non clos d'une superficie inférieure à 20 hectares et situés à plus de 150 mètres des habitations sont soumis à

l'action de l'ACCA par apport des propriétaires ou détenteurs de droits de chasse, ces apports étant réputés réalisés de plein droit et dévolus gratuitement

même contre le gré de ces derniers et, d'autre part, le propriétaire non chasseur est de droit membre de l'association. Ils invitaient le tribunal à en déduire

qu'ils étaient des tiers par rapport aux

ACCA en cause, que leurs terrains ne pouvaient plus être soumis à l'action de ces dernières et que celles-ci ne pouvaient se prévaloir de l'apport de leurs

droits de chasse. Enfin, ils priaient le tribunal de leur reconnaître la faculté d'apposer sur leurs propriétés des panneaux visant à y faire respecter leurs

droits.

20. Le 13 décembre 1988, le tribunal de grande instance de Périgueux rendit un jugement ainsi motivé :

« [Sur le moyen tiré de l'article 1 du Protocole n° 1 : ]

Certes, la loi aboutit à une dépossession forcée du droit de chasse, attribut du droit de propriété et conduit à imposer chez les propriétaires de terrains soumis à l'emprise des ACCA le

passage de tiers, en l'occurrence des chasseurs.

La loi Verdeille apparaît d'ailleurs édicter une réglementation particulière échappant au principe posé par l'article 365 du Code rural aux termes duquel « nul n'a la faculté de chasser sur la

propriété d'autrui sans le consentement du propriétaire ou de ses ayants droit ».

(…)

Le Protocole (…) n'exclut pas (…) des tempéraments qui peuvent être apportés au droit de propriété puisque, après avoir énoncé que « nul ne peut être privé de sa propriété que pour

cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par loi et les principes généraux du droit international », l'article 1er précise encore que « les dispositions précédentes ne portent

pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le

paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes ».

La généralité des termes employés traduit le caractère particulièrement large des restrictions qui peuvent être apportées par les Etats signataires au droit de propriété, dans leurs législations

internes.

La loi Verdeille dont le but avoué (…) est de favoriser notamment le développement du gibier sur le territoire, la destruction des animaux nuisibles et la répression du braconnage, répond

à la « cause d'utilité publique » prévue par l'article 1 du Protocole (...). De même, en voulant « assurer une meilleure organisation technique de la chasse », le législateur français a eu

pour finalité de permettre l'exercice démocratique de la chasse et d'empêcher qu'un propriétaire foncier ne se réserve l'exclusivité de la pratique cynégétique sur son terrain, restreignant

ainsi le droit d'usage des biens, en l'espèce le droit de chasse, conformément à l'« intérêt général » auquel fait référence le Protocole (...)

Par suite, au regard du droit de propriété, les dispositions des articles 3 et 4 de la loi [Verdeille] n'apparaissent pas contraires à la Convention (...)

[Sur les moyens tirés des articles 11, 14, 9 et 10 de la Convention : ]

En édictant que les propriétaires d'unités foncières de moins de vingt hectares sont membres de droit de l'ACCA, l'article 4 de la loi Verdeille consacre une véritable adhésion forcée à une

association dont les membres, comme en l'espèce, ne partagent pas pour des motifs d'éthique personnelle les buts et même s'y opposent vigoureusement.

La liberté d'association doit s'interpréter nécessairement comme la liberté « positive » pour chaque individu d'adhérer à telle association de son choix mais aussi comme le droit négatif

de ne pas être contraint à adhérer à une association ou un syndicat. Admettre que l'article 11 de la Convention (...) ne garantit que la liberté « positive » d'association conduirait à nier le

principe même de cette liberté qui repose sur une démarche libre et volontaire de tout homme désireux d'adhérer à un groupe.

Dès lors, en contraignant certains propriétaires fonciers à adhérer à une ACCA, les articles 3 et 4 de la loi Verdeille violent la substance même de la liberté d'association qui doit être

regardée comme un aspect de la liberté de conscience, d'opinion et d'expression également garanties par la Convention (...) et conduisent non à une restriction de la liberté d'association

mais à une négation de cette dernière.

Cette violation de la liberté d'association apparaît d'autant plus choquante que le droit d'opposition aux apports des droits de chasse est réservé exclusivement par l'article 3 de la loi

[Verdeille] aux propriétaires d'un fonds d'un seul tenant de plus de vingt hectares.

Ainsi, la loi Verdeille établit une discrimination entre les propriétaires, en fonction de leur fortune immobilière, et ce en totale contradiction avec l'article 14 de la Convention (…) alors

que le droit de ne pas adhérer aux ACCA devrait être uniformément attribué à tout propriétaire foncier, quelle que soit la superficie de ses terrains.

Il convient néanmoins de rechercher si l'atteinte à l'exercice de la liberté d'association découlant des articles 3 et 4 de la loi Verdeille peut se justifier au regard du paragraphe 2 de

l'article 11 de la Convention (...)

Etant nécessairement exclu que la loi Verdeille constitue « dans une société démocratique » une « mesure nécessaire » à la sécurité nationale, à la sûreté publique, à la défense de l'ordre

et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, ladite loi ne peut être estimée compatible avec la Convention (...) que si l'on admet que l'entorse faite à

l'exercice de la liberté d'association se justifie par la « protection des droits et libertés d'autrui », seule restriction en l'espèce prévue par l'article 11 précité.

Il faut donc apprécier si la loi Verdeille régissant l'organisation des ACCA dont le but est « en général » &endash; pour l'essentiel soutiennent les demandeurs &endash; « d'assurer une meilleure

organisation technique de la chasse pour permettre aux chasseurs un meilleur exercice de ce sport » peut prévaloir sur le droit de ne pas adhérer à une association de chasse.

Force est de constater, en premier lieu, que la loi Verdeille n'apparaît pas une impérieuse nécessité si l'on considère qu'elle n'est appliquée intégralement que dans vingt-huit

départements français sur soixante et onze et concerne seulement neuf mille communes en France dont soixante-dix-sept en Dordogne et qu'elle ne dispose pas d'un monopole en matière

de protection du gibier et d'indemnisation des dégâts causés par ce dernier.

Le droit de chasse n'est pas considéré en second lieu comme l'un de ceux protégés par la Convention (...) (en ce sens Cass. Ch. Crim. 15.12.1987 &endash; GP 1988 page 8).

Par suite, la simple protection de l'exercice d'un sport ne saurait prévaloir sur la liberté fondamentale d'adhérer ou non à une association. En contraignant des propriétaires fonciers à

devenir membres d'ACCA, au mépris comme en l'espèce de l'éthique et de la conscience personnelle desdits membres, la loi Verdeille conduit à infliger à ces particuliers des torts

disproportionnés au but poursuivi, à savoir la satisfaction égoïste d'une activité de loisir et l'organisation de cette activité.

Il y a donc lieu de dire que les articles 3 et 4 de la loi [Verdeille] ne respectent pas les dispositions impératives de la Convention (...) en ses articles 11, 9, 10 et 14.

En conséquence, les demandeurs sont fondés désormais à dénier leur qualité de membres des ACCA concernées et d'apposer sur leurs propriétés des panneaux de leur choix dans les

limites de l'ordre public et des bonnes murs. »

2. La procédure devant la cour d'appel de Bordeaux

21. Le 23 décembre 1988, les ACCA de Tourtoirac et Chourgnac-d'Ans interjetèrent appel devant la cour d'appel de Bordeaux.

Le 18 avril 1991, ladite cour réforma en toutes ses dispositions le jugement du 13 décembre 1988 par un arrêt ainsi motivé :

« Il est certain qu'en recherchant l'exploitation rationnelle du droit de chasse par la mise en commun des droits individuels sur des territoires d'une superficie inférieure à un minimum

réglementaire, la loi [Verdeille] a constitué une dérogation importante au principe posé par les dispositions de l'article 365 du code rural que « nul n'a [la faculté] de chasser sur la

propriété d'autrui sans le consentement de son propriétaire ou de ses ayants droit » ; de la sorte cependant, le droit de chasse, attribut du droit de propriété, a été détaché de celui-ci pour

qu'il puisse en être fait un usage conforme à l'intérêt général, tel qu'il est défini à l'article 1 de la loi, qui précise que les [ACCA], ainsi investies de prérogatives de puissance publique,

« ont pour but de favoriser sur leur territoire le développement du gibier et la destruction des animaux nuisibles, la répression du braconnage, l'éducation cynégétique de leurs membres

dans le respect des propriétés et des récoltes et, en général, d'assurer une meilleure organisation technique de la chasse pour permettre aux chasseurs un meilleur exercice de ce sport ».

L'affirmation que le législateur aurait seulement pris en considération « la satisfaction égoïste d'une activité de loisir » qui n'aurait pas dû de ce fait autoriser la privation de droits

fondamentaux pour certains, a été formulée par les premiers juges en méconnaissance évidente de l'objet des dispositions susvisées et relatives aussi bien à la protection de

l'environnement et de la faune contre la chasse sauvage, les déprédations de toutes sortes ou une gestion anarchique qu'à l'organisation et à la réglementation du sport lui-même ; celui-ci

en raison du très grand nombre de ses adeptes et en outre de l'enjeu économique correspondant, doit être soumis à l'instar de toute activité de loisir largement répandue, aux contraintes

inhérentes au fonctionnement normal d'un service public de surcroît reconnu comme tel par le Conseil constitutionnel et le Conseil d'Etat (CE 7/7/1978 &endash; CE 5/7/1985) ; pareilles

restrictions pour cause d'utilité publique à l'exercice du droit de propriété sont expressément prévues par la Convention (…) en son article 1er du Protocole additionnel, dont les consorts

Chassagnou-Petit-Lasgrezas ne sauraient ainsi utilement invoquer la violation ; de même le regroupement de petites propriétés en des territoires de chasse de taille suffisante et de ce fait

en mesure d'offrir au plus grand nombre l'accès à des loisirs, qui ne pourraient autrement que demeurer réservés aux possesseurs privilégiés d'un patrimoine foncier important, prive de

tout fondement le grief fait à la loi, d'une discrimination par la fortune, prohibée à l'article 14 de la Convention (...)

Enfin si l'apport de leurs terrains aux ACCA confère aux propriétaires concernés la qualité de membres de droit ainsi habilités à intervenir dans la gestion du territoire communal de

chasse ainsi qu'à faire valoir leurs intérêts, là sont les seuls effets des dispositions incriminées ; au contraire des adhérents dont l'affiliation requiert notamment le paiement de cotisations,

il n'est mis à la charge des membres de droit aucune obligation et encore moins n'est-il prévu à leur encontre quelconques dispositions coercitives ou sanctions ; ces derniers sont libres

de chasser ou de ne pas chasser, d'exercer un droit de regard sur le fonctionnement de l'ACCA et de s'immiscer dans leur action ou bien de s'abstenir de toute participation à celle-ci.

Alors que d'autre part la création de ces ACCA, leurs champ et mode d'action, leurs statuts sont non seulement régis par les dispositions légales, mais encore subordonnés à l'agrément

préfectoral et que de ce fait quelle que soit la forme associative de ces organismes, leur mission de service public exclut tout rapport contractuel entre leurs adhérents, l'admission de droit

et gratuitement des propriétaires tenus à apport n'est qu'une contrepartie de l'aliénation partielle que ceux-ci subissent, et constitue de surcroît un tempérament certain aux dispositions

restrictives du droit de propriété.

Il apparaît que les membres du ROC qui ne sont pas sans savoir que l'intérêt général commande certaines limitations à l'exercice du droit de propriété et que la loi [Verdeille] n'est en

aucun cas génératrice d'entraves à la liberté d'association, revendiquent en réalité un droit de non-chasse, lequel n'est ni consacré par la loi interne, ni, pas plus que le droit de chasse

lui-même, garanti par les traités internationaux.

(...) »

3. La procédure devant la Cour de cassation

22. Par un arrêt du 16 mars 1994, la troisième chambre civile de la Cour de cassation rejeta le pourvoi formé par les requérants. Les motifs retenus par la

haute juridiction sont les suivants :

« (…) attendu que les dispositions de l'article 1er du Protocole (…) reconnaissant aux Etats le droit de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des

biens conformément à l'intérêt général et la cour d'appel ayant retenu, d'une part, que les dispositions de la loi [Verdeille] étaient relatives aussi bien à la protection de l'environnement et

de la faune contre la chasse sauvage, les dégradations de toutes sortes ou une gestion anarchique, qu'à l'organisation et à la réglementation du sport lui-même et, d'autre part, que le

regroupement de petites propriétés en des territoires de chasse suffisants et, de ce fait, en mesure d'offrir au plus grand nombre l'accès à des loisirs qui ne pourraient autrement que

demeurer réservés aux possesseurs d'un patrimoine foncier important, prive de tout fondement le grief d'une discrimination par la fortune, le moyen n'est pas fondé de ce chef ;

(…)

(…) attendu qu'ayant relevé qu'il n'était mis aucune obligation à la charge des membres de droit que sont les propriétaires ayant apporté leurs terrains à l'association, à l'égard desquels

n'étaient prévues ni dispositions coercitives, ni sanctions, que ces membres pouvaient participer à l'action de l'association ou s'en abstenir et que la mission de service public de

l'association excluant tout rapport contractuel entre les adhérents, l'admission de droit et gratuitement des propriétaires tenus à apport n'était qu'une contrepartie de cet apport, la cour

d'appel a, par ces seuls motifs, légalement justifié sa décision de ce chef[.] »

B. MM. Dumont, A. et P. Galland, E. et M. Petit et Pinon

23. MM. Dumont, A. et P. Galland et E. Petit (décédé en juin 1995) sont nés respectivement en 1924, 1926, 1936 et 1910, et MM. M. Petit et Pinon, en

1947. Tous sont agriculteurs et résident à Genouillac, dans le département de la Creuse. Ils sont propriétaires de terrains d'une superficie inférieure à 60

hectares d'un seul tenant et inclus dans le périmètre des ACCA de La Cellette et de Genouillac, et se disent opposants éthiques à la chasse loisir. Ils sont

eux aussi membres de l'ASPAS.

1. La procédure devant le tribunal administratif de Limoges

24. Les requérants demandèrent chacun au préfet de la Creuse, en août et septembre 1987, de procéder au retrait de leurs terrains du périmètre des ACCA

en question. Ils saisirent ensuite le tribunal administratif de Limoges d'un recours en annulation des décisions implicites de rejet résultant du silence gardé

par ledit préfet, en invoquant tant les dispositions de la Convention que celles du Pacte international relatif aux droits civils et politiques et de la

Convention de l'OIT de 1948 concernant la liberté syndicale.

25. Le 28 juin 1990, le tribunal administratif de Limoges rejeta les recours par six jugements identiques motivés comme suit :

« Sur le moyen tiré de la violation de la liberté de conscience

(...)

Considérant qu'aucune disposition de la loi du 10 juillet 1964 (...) ne porte atteinte à la liberté des opposants à la chasse d'exprimer leur conviction en ce sens, ni de la manifester,

même publiquement ; que la seule constitution des ACCA ne leur impose sur ce point aucune contrainte, obligation ou interdiction ; (...) que la liberté d'opinion et d'expression des

adversaires de la chasse trouve nécessairement ses limites dans la protection des droits et libertés reconnus aux chasseurs et aux citoyens qui partagent leurs convictions ;

Sur le moyen tiré de la violation de la liberté d'association

(...)

[Considérant] que de telles dispositions font obstacle à l'obligation, pour des citoyens, de devoir, contre leur gré, adhérer à une quelconque association ; que toutefois, dès lors qu'aux

termes mêmes des dispositions invoquées, la liberté d'association peut faire l'objet de restrictions nécessitées par des motifs d'intérêt général, un citoyen peut être légalement contraint

d'adhérer à une association dont l'objet est de satisfaire à un intérêt général ; que l'exercice rationnel du droit de chasse organisé par la loi du 10 juillet 1964 constitue un motif d'intérêt

général nonobstant la circonstance qu'eu égard à ses modalités de mise en uvre, ladite loi ne soit pas en pratique, appliquée sur l'ensemble du territoire national ; que l'atteinte ainsi

portée à la liberté individuelle d'association n'est pas excessive au regard de cet intérêt général ;

Sur le moyen tiré de la rupture de l'égalité des citoyens devant la loi

(...)

Qu'en toute hypothèse, il ne résulte pas des dispositions de la loi (...) que ce texte instaure une discrimination par la fortune ; que si elle fixe un seuil minimum de superficie pour mettre

en uvre les mécanismes d'opposition et de retrait, il résulte des termes mêmes de la loi ainsi que des travaux préparatoires que ces limites ont été instituées pour assurer une organisation

rationnelle de l'activité cynégétique ; qu'un tel intérêt général justifie que les propriétaires fonciers puissent être traités différemment en fonction de la superficie des terres qu'ils possèdent

sans que cette différence soit de nature à constituer une rupture de l'égalité des citoyens ;

Sur le moyen tiré de la violation du droit de propriété et du droit d'usage

(...)

Considérant que si les dispositions précitées protègent les droits de propriété et d'usage des biens, elles ne font pas obstacle à ce que des atteintes y soient portées dans l'intérêt général ;

qu'ainsi qu'il a été dit précédemment, l'organisation de la chasse présente un intérêt général de nature à justifier de telles atteintes ; que les propriétaires dont les terrains sont situés dans

le territoire d'une ACCA trouvent la contrepartie de la perte de leur droit d'usage exclusif dans leur participation à l'ACCA et dans les prestations qu'elle assure ; que la circonstance que

[les requérants] déclarent ne pas être personnellement intéressés par de telles contreparties n'est pas de nature à les faire regarder comme insuffisantes ; qu'enfin si [les requérants] entendent

soutenir que la loi du 10 juillet 1964 n'assurerait pas une juste et préalable indemnisation en méconnaissance de dispositions à valeur constitutionnelle, il n'appartient pas au juge

administratif de se prononcer sur la constitutionnalité d'une loi ; que dès lors un tel moyen ne peut être utilement discuté devant le Tribunal Administratif ; »

2. La procédure devant le Conseil d'Etat

26. Invoquant les articles 9, 11 et 14 de la Convention et 1 du Protocole n° 1, les intéressés se pourvurent devant le Conseil d'Etat.

27. Par six arrêts identiques du 10 mars 1995, la haute juridiction rejeta leurs requêtes aux motifs suivants :

« (…)

Considérant qu'aucune disposition de la loi [Verdeille] ne fait obligation au non-chasseur de pratiquer ou d'approuver la chasse ; que, dès lors et en tout état de cause, le requérant n'est

pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Limoges a jugé que les dispositions de la loi [Verdeille] n'étaient pas contraires aux

dispositions de l'article 9 de la Convention (...)

(…)

Considérant que la loi [Verdeille] a institué des associations communales de chasse agréées par le préfet dans le but d'assurer une meilleure organisation technique de la chasse ; qu'en vue

de mettre ces organismes en mesure d'exécuter la mission de service public qui leur est confiée, diverses prérogatives de puissance publique leur ont été conférées ; que, dès lors, en tout

état de cause, les dispositions précitées ne sauraient être utilement invoquées pour contester la légalité de la décision attaquée du préfet de la Creuse ;

(…)

Considérant que la circonstance que des terres appartenant au requérant ont été incluses dans le périmètre de l'[ACCA] et que des titulaires du droit de chasse peuvent venir y pratiquer

cette activité n'a pas privé le requérant de sa propriété, mais a seulement apporté des limitations à son droit d'usage de celle-ci conformément aux règles édictées par la loi, lesquelles ne

sont pas disproportionnées par rapport à l'objectif d'intérêt général poursuivi ; que le moyen sus analysé ne saurait, dès lors, être accueilli ;

(...)

Considérant que la définition par la loi [Verdeille] de règles différentes selon que les propriétés concernées par ladite loi sont d'une superficie inférieure ou supérieure à vingt hectares

correspond à une différence de situation eu égard aux objectifs poursuivis par cette loi et en particulier à la gestion du patrimoine cynégétique ; que ces règles n'instituent aucune des

discriminations de la nature de celles qui sont visées (...) par l'article 14 de la Convention (...) »

C. Mme Montion

28. Mme Montion est née en 1940 et exerce la profession de secrétaire. Elle réside à Sallebuf, dans le département de la Gironde.

29. La requérante et son époux &endash; décédé en février 1994 &endash; étaient propriétaires d'un terrain de 16 hectares inclus dans le périmètre de l'ACCA de Sallebuf.

Membre de la Société nationale de protection de la nature (« SNPN ») et du ROC, M. Montion avait vainement demandé au cours de la procédure

d'institution de ladite ACCA que son fonds bénéficiât au sein de celle-ci du statut de réserve. Il avait ensuite, sans plus de succès, attaqué, devant les

juridictions administratives, l'arrêté préfectoral du 7 décembre 1979 portant agrément de cette association.

30. Désormais résolu à apporter son fonds au réseau de réserves naturelles volontaires de la SNPN, il demanda au préfet de la Gironde, par une lettre du 15

juin 1987, d'une part, d'enjoindre à l'ACCA de Sallebuf de le rayer de la liste de ses membres et, d'autre part, de radier son terrain de la liste des parcelles

constituant le territoire de chasse de ladite association. Le 29 juin 1987, il adressa la même requête au président de l'ACCA.

Le préfet et le président de l'ACCA lui signifièrent leurs refus par des lettres datées respectivement des 25 juin et 10 juillet 1987.

1. La procédure devant le tribunal administratif de Bordeaux

31. Le 13 août 1987, M. Montion et la SNPN saisirent le tribunal administratif de Bordeaux d'un recours en annulation pour excès de pouvoir des

décisions des 25 juin et 10 juillet 1987. Ils plaidaient essentiellement la méconnaissance des articles 9, 11 et 14 de la Convention et de l'article 1 du Protocole

n° 1.

32. Le 16 novembre 1989, le tribunal administratif de Bordeaux rejeta les requêtes par un jugement ainsi rédigé :

« Sur la décision en date du 10 juillet 1987 du président de l'[ACCA] :

Considérant (…) que [la demande adressée par M. Montion au président de l'ACCA de Sallebuf] doit être regardée comme valant contestation de l'adhésion à une association de la loi de

1901 ; que si, pour atteindre les objectifs fixés par la loi [Verdeille], les [ACCA] sont investies de prérogatives de puissance publique, elles n'en demeurent pas moins des organismes de

droit privé ; que les décisions qu'elles prennent en dehors de l'exercice desdites prérogatives, notamment en ce qui concerne la délivrance ou le retrait de la qualité de membre, sont des

actes de droit privé qui ne relèvent pas de la juridiction administrative ; que par suite, les conclusions de la requête (…) dirigées contre le refus de retirer à M. Montion la qualité de

membre de l'ACCA de Sallebuf, sont portées devant une juridiction incompétente pour en connaître et doivent être rejetées ;

Sur la décision en date du 25 juin 1987 du préfet de la Gironde (…) :

(…)

Considérant qu'aux termes de l'article 14 de la Convention (…)

Considérant que le droit de chasse ou de non-chasse ne figure pas parmi les droits et libertés dont la jouissance est protégée par la Convention (…) ; que par suite, M. Montion et la

[SNPN] ne sont pas fondés à se prévaloir de ces textes pour invoquer la violation de la rupture de l'égalité des citoyens devant la loi ; que toutefois, l'égalité des citoyens devant la loi

constitue un principe général du droit que les requérants peuvent invoquer ;

Considérant que l'article 3 de la loi [Verdeille] réserve aux propriétaires de terrains d'une superficie minimum de vingt hectares d'un seul tenant la possibilité de faire opposition à

l'entrée de ces terrains dans le territoire de l'ACCA ; que cette limite, dont il n'est pas démontré qu'elle constitue une discrimination par la fortune, a été instituée pour assurer une

organisation rationnelle de l'activité cynégétique par regroupement de territoires de chasse d'une taille suffisante et pour garantir ainsi le droit de chasse au plus grand nombre ; que dans

ces conditions, elle ne saurait être regardée comme portant atteinte à l'égalité des citoyens devant la loi ;

Considérant que si la Convention (…) protège le droit de propriété, cette disposition ne fait pas obstacle à ce que des atteintes y soient portées dans l'intérêt général ; que l'organisation

de la chasse, en raison même de la nature de cette activité, du nombre des chasseurs et du phénomène social qu'elle constitue, présente un intérêt général de nature à justifier une atteinte

au droit de propriété ; que le propriétaire dont les terrains sont situés dans le territoire de l'ACCA trouve la contrepartie de la perte du droit d'usage privatif dans l'exercice d'un droit

d'usage sur les terrains des autres propriétaires, sans compter les autres prestations assurées par l'association dont il devient membre de droit ; que M. Montion n'est pas, en outre, fondé

à se prévaloir de son propre renoncement à ces contreparties pour prétendre qu'il ne bénéficie pas d'une juste indemnisation de la perte de son droit d'usage ;

(…)

Considérant (…) que selon l'article 9 de la Convention (…)

Considérant que ces dispositions ont pour objet de protéger les droits et libertés fondamentales auxquelles le droit de « non-chasse » n'appartient pas ; qu'au surplus, lesdites

dispositions prévoient que les principes qu'elles énoncent peuvent recevoir des limites inhérentes à la concurrence des droits et libertés de chacun ; qu'aussi bien, sont ainsi justifiées,

dans leur principe et leurs modalités, les limites apportées à ces droits et libertés, eu égard aux intérêts divergents en présence ; que l'organisation de la chasse est nécessitée, comme il a

été rappelé ci-dessus, par l'ordre public et la sécurité publique, de même que la protection du droit de chasse pour tous ;

(…)

Considérant (…) qu'aux termes de l'article 11 de la Convention (…)

Considérant que la participation à l'[ACCA], pour un propriétaire dont les terrains sont inclus dans le territoire de l'ACCA, est un droit accordé en contrepartie de la perte du droit

d'usage exclusif de ses terrains et destiné à lui permettre de défendre ses intérêts au sein de l'association ; qu'il dispose, en outre, de la possibilité de se retirer dans les conditions prévues

à l'article 8 de la loi [Verdeille] et n'a pas à payer de cotisation, l'apport des terrains ne pouvant, au demeurant, être regardée comme un élément de la cotisation dès lors que des

compensations sont accordées à ce titre ; que, par suite, le refus d'autoriser M. Montion à se retirer de l'ACCA de Sallebuf ne méconnaît pas la liberté d'association ;

(...) »

2. La procédure devant le Conseil d'Etat

33. Invoquant les articles 9, 11 et 14 de la Convention et l'article 1 du Protocole n° 1, M. Montion et la SNPN se pourvurent devant le Conseil d'Etat le 3

et le 11 janvier 1990 respectivement.

34. Le 10 mai 1995, le Conseil d'Etat rejeta les requêtes par un arrêt motivé à l'identique de ceux qu'il avait rendus le 10 mars de la même année dans les

causes de MM. Dumont, A. et P. Galland, E. et M. Petit et Pinon (paragraphe 27 ci-dessus).

iiI. LE DROIT INTERNE PERTINENT

35. L'article L. 220-1 du code rural (« C. rural ») stipule :

« Le Gouvernement exerce la surveillance et la police de la chasse dans l'intérêt général. »

A. Droit de chasse et droit de propriété

36. L'article L. 222-1 (ancien article 365) du code rural dispose :

« Nul n'a la faculté de chasser sur la propriété d'autrui sans le consentement du propriétaire ou de ses ayants droit. »

Il en résulte que le « droit de chasse » appartient au propriétaire foncier. Ce droit est exclusif, sous réserve du « droit de chasser » que la loi confère au

preneur d'un bail rural sur le fonds (article L. 415-7 C. rural).

Le propriétaire peut « louer » ledit droit mais ne peut le vendre indépendamment du fonds sur lequel il porte.

37. Aux termes de l'article R. 228-1 du code rural,

« Seront punis des peines prévues pour les contraventions de la 5° classe ceux qui auront chassé sur le terrain d'autrui sans le consentement du propriétaire ou du détenteur du droit de

chasse. »

38. Aux termes de l'article R. 227-5 du code rural, il appartient au ministre chargé de la chasse de fixer la liste des espèces d'animaux susceptibles d'être

classés nuisibles en application de l'article L. 227-8. Cette liste est établie après avis du Conseil national de la chasse et de la faune sauvage en fonction des

dommages que ces animaux peuvent causer aux activités humaines et aux équilibres biologiques.

L'article R. 227-6 prévoit que dans chaque département, le préfet détermine les espèces d'animaux nuisibles parmi celles figurant sur la liste prévue à l'article

R. 227-5, en fonction de la situation locale, et pour l'un des motifs ci-après : dans l'intérêt de la santé et de la sécurité publique ; pour prévenir les dommages

importants aux activités agricoles, forestières et aquacoles ou pour la protection de la flore et de la faune.

L'arrêté du préfet est pris annuellement après avis du conseil départemental de la chasse et de la faune sauvage et de la Fédération des chasseurs. Il est

publié avant le 1er décembre et entre en vigueur le 1er janvier suivant.

En vertu de l'article R. 227-7 du code rural, le propriétaire, possesseur ou fermier procède personnellement aux opérations de destruction d'animaux

nuisibles, y fait procéder en sa présence ou délègue par écrit le droit d'y procéder. Le délégant ne peut percevoir de rémunération pour sa délégation.

La jurisprudence a précisé que la destruction des animaux nuisibles n'est pas un acte de chasse, mais un droit inhérent à la propriété ou à la jouissance du sol

(Paris, 9 juillet 1970, D. 1971.16, note M. B.)

B. Le regroupement légal des territoires de chasse

39. La loi oblige dans certains cas au « regroupement » des territoires de chasse.

1. Le régime applicable dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle

40. Dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, l'exercice du droit de chasse est régi par une loi locale du 7 février 1881. Ledit droit

est administré par la commune au nom et pour le compte des propriétaires. Celle-ci, par adjudication publique, loue pour neuf ans le territoire de chasse en

lots qui ne peuvent être inférieurs à 200 hectares. Le produit de la location est soit réparti entre les différents propriétaires au prorata de la contenance

cadastrale de leur propriété, soit, lorsque deux tiers au moins des intéressés possesseurs des deux tiers au moins des territoires loués en décident ainsi,

abandonné à la commune.

Le propriétaire d'une parcelle supérieure à 25 hectares d'un seul tenant (5 hectares pour les lacs et étangs) peut réserver son droit de chasse mais, lorsque la

majorité qualifiée des propriétaires a décidé d'abandonner le loyer de la chasse à la commune, il doit verser à celle-ci une contribution proportionnelle à

l'étendue de ladite parcelle. Plusieurs propriétaires ne peuvent se regrouper pour créer les surfaces légales minimales. Echappent à l'emprise de la loi les

terrains entourés d'une clôture faisant obstacle à toute communication avec les héritages voisins.

2. Le régime applicable dans les autres départements métropolitains

41. Dans les autres départements s'applique la loi n° 64-696 du 10 juillet 1964, dite loi « Verdeille », qui crée les Associations communales et

intercommunales de chasse agréées (« ACCA » et « AICA »).

Régies par le droit commun des associations (loi du 1er juillet 1901) ainsi que par les dispositions spéciales de la loi Verdeille (codifiées aux articles L. 222-2

et suivants du code rural) et les dispositions réglementaires codifiées aux articles R. 222-1 et suivants du code rural, les ACCA regroupent les territoires de

chasse à l'échelle communale. Elles ont pour but légal de « favoriser sur leur territoire le développement du gibier et la destruction des animaux nuisibles, la

répression du braconnage, l'éducation cynégétique de leurs membres dans le respect des propriétés et des récoltes et, en général, d'assurer une meilleure

organisation technique de la chasse pour permettre aux chasseurs un meilleur exercice de ce sport » (article L. 222-2 C. rural).

42. Il ne peut y avoir qu'une ACCA par commune (article L. 222-4 C. rural), mais deux ou plusieurs ACCA d'un même département peuvent constituer

une AICA (articles L. 222-22 et R. 222-70 et suivants C. rural).

a) Institution des Associations communales de chasse agréées

43. L'institution d'ACCA n'est obligatoire que dans certains départements : la liste de ceux-ci est arrêtée par le ministre chargé de la chasse sur proposition

des représentants de l'Etat dans lesdits départements et après avis conforme des conseils généraux et consultation des chambres d'agriculture et des

fédérations départementales des chasseurs (article L. 222-6 C. rural). 29 des 93 départements métropolitains autres que le Bas-Rhin, le Haut-Rhin et la

Moselle &endash; dont la Creuse et la Gironde &endash; sont concernés.

Dans les autres de ces 93 départements, le représentant de l'Etat arrête la liste des communes où sera créée une ACCA. L'arrêté est pris à la demande de

quiconque justifie de l'accord amiable pour une période d'au moins six années, de 60 % des propriétaires représentant 60 % de la superficie du territoire de

la commune (article L. 222-7 C. rural). Au 28 février 1996, des ACCA ont ainsi été créées dans 851 communes réparties dans 39 départements, dont 53 des

555 communes que compte la Dordogne.

44. Au total, des ACCA ont été constituées dans environ 10 000 des quelques 36 000 communes que compte la France métropolitaine.

45. Dans les communes concernées, il est procédé, à la diligence du préfet, à une enquête publique préalable aux fins de déterminer « les terrains soumis à

l'action de l'association communale de chasse par apport des propriétaires ou détenteurs de droits de chasse » (articles L. 222-8, L. 222-9 et R. 222-17 et

suivants C. rural).

L'article L. 222-9 du code rural stipule :

« A la demande de l'association communale, ces apports sont réputés réalisés de plein droit pour une période renouvelable de six ans si, dans le délai de trois mois qui suit l'annonce de

la constitution de l'association communale par affichage en mairie et par lettre recommandée avec demande d'avis de réception adressée à tout propriétaire

ou détenteur de droits de chasse remplissant les conditions prévues à

l'Article L. 222-13, les propriétaires ou détenteurs de droits de chasse n'ont pas fait connaître à la mairie de la commune, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, leur

opposition justifiée à l'apport de leur territoire de chasse. »

b) Territoire concerné

i. Terrains soumis à l'action de l'ACCA

46. Aux termes de l'article L. 222-10 du code rural,

« L'association communale est constituée sur les terrains autres que ceux :

1° Situés dans un rayon de 150 mètres autour de toute habitation ;

2° Entourés d'une clôture telle que définie par l'article L. 224-3 [ « continue et constante faisant obstacle à toute communication avec les héritages voisins et empêchant complètement le

passage [du gibier à poil] et celui de l'homme »] ;

3° Ayant fait l'objet de l'opposition des propriétaires ou détenteurs de droits de chasse sur des superficies d'un seul tenant supérieures aux superficies minimales mentionnées à l'article

L. 222-13 ;

4° Faisant partie du domaine public de l'Etat, des départements et des communes, des forêts domaniales ou des emprises de la Société nationale des chemins de fer français. »

ii. Terrains faisant l'objet d'une opposition ou d'un retrait

47. Les propriétaires ou détenteurs de droits de chasse &endash; ou des groupements de ceux-ci &endash; peuvent, lorsque certaines conditions sont remplies, faire

opposition à l'inclusion de leur territoire de chasse dans le périmètre de l'ACCA. L'article L. 222-13 du code rural précise ce qui suit :

« Pour être recevable, l'opposition des propriétaires ou détenteurs de droits de chasse (…) doit porter sur des terrains d'un seul tenant et d'une superficie minimum de vingt hectares.

Ce minimum est abaissé pour la chasse au gibier d'eau :

1° A trois hectares pour les marais non asséchés ;

2° A un hectare pour les étangs isolés ;

3° A cinquante ares pour les étangs dans lesquels existaient, au 1er septembre 1963, des installations fixes, huttes et gabions.

Ce minimum est abaissé pour la chasse aux colombidés à un hectare sur les terrains où existaient, au 1er septembre 1963, des postes fixes destinés à cette chasse.

Ce minimum est porté à cent hectares pour les terrains situés en montagne au-dessus de la limite de la végétation forestière.

Des arrêtés pris, par département, dans les conditions prévues à l'article L. 222-6 peuvent augmenter les superficies minimales ainsi définies. Les augmentations ne peuvent excéder le

double des minima fixés. »

Dans les départements où les ACCA sont obligatoires, les superficies minima peuvent être triplées par arrêté ministériel (Conseil d'Etat, 15 octobre 1990,

Consorts de Viry, RFDA 6 (6), novembre-décembre 1990, p. 1100).

48. L'article L. 222-14 du code rural ajoute :

« Le propriétaire ou le détenteur de droits de chasse ayant formé opposition est tenu de payer les impôts et taxes pouvant être dus sur les chasses gardées, d'assurer la garderie de son

terrain, d'y procéder à la destruction des nuisibles et à la signalisation, en le limitant par des pancartes. Les fédérations des chasseurs sont tenues, sur la demande des propriétaires, d'en

assurer le gardiennage. »

49. Le propriétaire ou détenteur du droit de chasse d'un terrain d'une étendue supérieure aux superficies minimales mentionnées à l'article L. 222-13 du

code rural qui désire se retirer de l'ACCA ne peut le faire qu'à l'expiration de chaque période de six ans, avec un préavis de deux ans. L'ACCA a alors la

faculté de lui réclamer une indemnité fixée par le tribunal compétent et correspondant à la valeur des améliorations apportées par celle-ci (article L. 222-17

C. rural).

Le propriétaire d'un terrain d'une surface inférieure aux minima susmentionnés, qui acquiert par la suite d'autres terrains constituant avec le premier un

ensemble d'un seul tenant d'une superficie supérieure auxdits minima, peut exiger le retrait du fonds ainsi constitué du territoire de l'ACCA (article R.

222-54 C. rural). Les propriétaires et détenteurs de droits de chasse ne peuvent s'associer pour faire jouer le droit de retrait à l'encontre d'une ACCA

(Conseil d'Etat, 7 juillet 1978, Sieur de Vauxmoret, Recueil Lebon, p. 295).

c) Effets de l'apport de droits de chasse à l'ACCA

50. Les articles L. 222-15 et L. 222-16 du code rural disposent respectivement :

« L'apport de ses droits de chasse par le propriétaire ou le détenteur de droits de chasse entraîne l'extinction de tous autres droits de chasser, sauf clause contraire passée entre les parties.

»

« L'apport donne lieu à indemnité, à la charge de l'association, si le propriétaire subit une perte de recette provenant de la privation de revenus antérieurs.

Le montant de cette réparation est fixé par le tribunal compétent, de même que celle due par l'association au détenteur du droit de chasse qui a apporté des améliorations sur le territoire

dont il a la jouissance cynégétique. »

d) Les membres de l'ACCA

51. L'article L. 222-19 dispose :

« Les statuts de chaque association doivent prévoir l'admission dans celle-ci des titulaires du permis de chasser visé et validé ;

1° Soit domiciliés dans la commune ou y ayant une résidence pour laquelle ils figurent, l'année de leur admission, pour la quatrième année sans interruption, au rôle d'une des quatre

contributions directes ;

2° Soit propriétaires ou détenteurs de droits de chasse ayant fait apport de leur droits de chasse ainsi que leurs conjoints, ascendants et descendants ;

3° Soit preneurs d'un bail rural lorsque le propriétaire a fait apport de son droit de chasse.

Ces statuts doivent prévoir également le nombre minimum des adhérents à l'association et l'admission d'un pourcentage minimum de chasseurs ne rentrant dans aucune des catégories

ci-dessus.

Le propriétaire non chasseur est de droit et gratuitement membre de l'association, sans être tenu à l'éventuelle couverture du déficit de l'association. »

52. La qualité de membre d'une ACCA confère le droit de chasser sur l'ensemble du territoire de chasse de l'association, conformément à son règlement

(article L. 222-20 C. rural).

e) La tutelle préfectorale

53. L'association est agréée par arrêté du préfet après vérification par celui-ci de l'accomplissement des formalités requises et de la conformité des statuts

et du règlement intérieur aux prescriptions légales (articles L. 222-3 et R. 222-39 C. rural).

Le préfet assure la tutelle des ACCA ; toutes modifications aux statuts, au règlement intérieur et au règlement de chasse doivent être soumises à son

approbation (article R. 222-2 C. rural). L'article R. 222-3 dispose en outre que le préfet peut prendre par arrêté des mesures provisoires, voire dissoudre et

remplacer le conseil d'administration d'une ACCA, en cas de violation par celle-ci des obligations qui lui incombent en vertu des articles R. 222-1 à R.

222-81.

C. Les réserves de chasse

1. Les réserves de l'ancien article 373-1 du code rural et les réserves obligatoires des ACCA et AICA

54. La loi n° 56-236 du 5 mars 1956, codifiée aux articles 373-1 puis L. 222-25 du code rural, mettait en place un système de création obligatoire de

réserves de chasse : le ministre chargé de la chasse avait la compétence, sur proposition des fédérations départementales des chasseurs, d'arrêter la liste des

départements où pouvaient être créées des réserves communales de chasse.

Sur proposition de la fédération départementale des chasseurs, et après avis du conseil municipal, du conseil général et de la chambre d'agriculture, un arrêté

du ministre pouvait établir, pour chacun de ces départements, la liste des communes dans lesquelles une réserve de chasse devait obligatoirement être créée,

avec indication de la superficie minima de cette réserve. Sauf exceptions prévues au cinquième alinéa de l'article 373-1 du code rural, la chasse y est

interdite.

55. La loi Verdeille fait obligation aux ACCA et AICA de constituer une ou plusieurs réserves de chasse communales ou intercommunales. La superficie

desdites réserves doit être d'au moins un dixième de la superficie totale du territoire de l'association. La liste des parcelles cadastrales les constituant est

approuvée par décision du préfet. Elles doivent être constituées « dans des parties du territoire de chasse adaptées aux espèces de gibier à protéger et

établies de manière à assurer le respect des propriétés et des récoltes et plantations diverses » (articles L. 222-21, R. 222-66 et R. 222-67 C. rural).

2. L'unification des statuts des réserves de chasse : les réserves de chasse et de faune sauvage

a) L'unification des statuts des réserves de chasse

56. Dans sa nouvelle rédaction issue de la loi n° 90-85 du 23 janvier 1990, l'article L. 222-25 dispose :

« Un décret en Conseil d'Etat fixe les conditions d'institution et de fonctionnement des réserves de chasse. Il détermine notamment les conditions dans lesquelles sont prises les mesures

propres à prévenir les dommages aux activités humaines, à favoriser la protection du gibier et de ses habitats, à maintenir les équilibres biologiques. »

57. Le décret n° 91-971 du 23 septembre 1991 (Journal officiel du 24 septembre 1991) instaure les « réserves de chasse et de faune sauvage » et modifie

les articles R. 222-82 à R. 222-92 et R. 222-65 du code rural.

Le nouvel article R. 222-65 stipule que les réserves des ACCA sont soumises aux dispositions des articles R. 222-82 à R. 222-92 du code rural.

L'article 4 du décret précise en outre que les réserves de chasse approuvées par l'Etat antérieurement à son entrée en vigueur sont désormais régies par les

articles R. 222-85 à R. 222-92 du code rural.

b) Les réserves de chasse et de faune sauvage (articles R. 222-82 à R. 222-92 C. rural)

58. Les réserves de chasse et de faune sauvage sont instituées par le préfet (article R. 222-82 C. rural) soit d'office, « lorsqu'il apparaît nécessaire de

conforter des actions importantes de protection et de gestion du gibier effectuées dans l'intérêt général » (article R. 222-84 C. rural), soit sur demande du

détenteur du droit de chasse (article R. 222-83 C. rural) ; le cas échéant, la décision préfectorale de refus doit être motivée (ibidem).

Le préfet peut mettre fin à une réserve de chasse et de faune sauvage à tout moment, pour un motif d'intérêt général ou, sur demande du détenteur du droit

de chasse, à l'issue notamment de périodes sexennales courant à compter de la date d'institution de la réserve. Le cas échéant, la décision de refus doit être

motivée (article R. 222-85 C. rural).

59. Tout acte de chasse est interdit dans une réserve de chasse et de faune sauvage. L'arrêté d'institution peut toutefois prévoir la possibilité d'exécuter un

plan de chasse lorsqu'il est nécessaire au maintien des équilibres biologiques et agro-sylvocynégétiques ; cette exécution doit alors être autorisée chaque

année par l'arrêté attributif du plan de chasse (article R. 222-86 C. rural). Par ailleurs, des captures de gibier à des fins scientifique ou de repeuplement

peuvent être autorisées dans les conditions de droit commun (article R. 222-87 C. rural). D'autres activités propres à perturber le gibier ou menacer son

habitat peuvent être réglementées ou interdites (articles R. 222-89 à R. 222-91).

D. Les réserves naturelles

1. Les réserves naturelles établies par décret

60. L'article L. 242-1 du code rural dispose :

« Des parties du territoire d'une ou plusieurs communes peuvent être classées en réserve naturelle lorsque la conservation de la faune, de la flore, du sol, des eaux, des gisements de

minéraux et de fossiles et, en général, du milieu naturel présente une importance particulière ou qu'il convient de les soustraire à toute intervention artificielle susceptible de les dégrader.

Le classement peut affecter le domaine public maritime et les eaux territoriales françaises. »

Sont notamment prises en considération à ce titre : 1a préservation d'espèces animales ou végétales ou d'habitats en voie de disparition sur tout

ou partie du territoire national ou présentant des qualités remarquables ; la reconstitution de populations animales ou végétales ou de leurs habitats ; la

conservation des jardins botaniques et arboretums constituant des réserves d'espèces végétales en voie de disparition, rares ou remarquables ; la

préservation de biotopes et de formations géologiques, géomorphologiques ou spéléologiques remarquables ou la préservation ou la constitution d'étapes

sur les grandes voies de migration de la faune sauvage.

61. La décision de classement est prise par décret, après consultation de toutes les collectivités locales intéressées. A défaut de consentement du

propriétaire, le classement est prononcé par décret en Conseil d'Etat (article L. 242-2 C. rural). La procédure de classement, dont l'initiative appartient au

ministre chargé de la protection de la nature, est décrite aux articles R. 242-1 à R. 242-18 du code rural.

Au 23 septembre 1998, 144 réserves naturelles avaient été instituées par le biais de cette procédure.

2. Les réserves naturelles volontaires

62. L'article L. 242-11 du code rural dispose :

« Afin de protéger, sur les propriétés privées, les espèces de la flore et de la faune sauvage présentant un intérêt scientifique et écologique, les propriétaires peuvent demander qu'elles

soient agréées comme réserves naturelles volontaires par l'autorité administrative après consultation des collectivités territoriales intéressées. »

63. La demande d'agrément doit être adressée par le propriétaire au préfet, accompagnée d'un dossier comprenant notamment les pièces suivantes (article

R. 242-26 C. rural) : une lettre justifiant l'objet, les motifs et l'étendue de l'opération ; un rapport établi par une personne qualifiée faisant apparaître

l'intérêt particulier scientifique et écologique de l'opération ; l'énumération des actions ou activités estimées préjudiciables à la préservation des espèces

présentant un intérêt scientifique et écologique et celle des mesures conservatoires, permanentes ou temporaires, souhaitées par le demandeur ; une note

précisant les modalités prévues par le propriétaire pour le gardiennage de la réserve et définissant les travaux d'équipement ou d'aménagement nécessaires

pour en assurer la protection.

Le préfet soumet le dossier pour avis notamment au conseil municipal de la ou des communes intéressées, à l'Association communale de chasse agréée &endash; ou,

à défaut, à la fédération départementale des chasseurs &endash; s'il est demandé d'interdire ou réglementer la pratique de la chasse à l'intérieur de la réserve et à la

commission départementale des sites siégeant en formation de protection de la nature (article R. 242-27 C. rural).

64. Il appartient au préfet de décider. Le cas échéant, la décision d'agrément fixe les limites de la réserve, la nature des mesures

conservatoires affectant celle-ci et les obligations du propriétaire en matière de surveillance et de protection de la réserve (article R. 242-28 C. rural).

65. L'agrément, donné pour six ans, est renouvelable par tacite reconduction et peut être abrogé à la demande du propriétaire présentée avant le terme de

chaque période sexennale (article R. 242-31 C. rural).

Au 7 septembre 1998, 129 réserves naturelles avaient été instituées par le biais de cette procédure.

PROCéDURE DEVANT LA COMMISSiON

66. Mmes Chassagnou et Lasgrezas et M. R. Petit ont saisi la Commission le 20 avril 1994, MM. Dumont, P. Galland, A. Galland, E. Petit, M. Petit et

Pinon, le 29 avril 1995, et Mme Montion, le 30 juin 1995.

Ils soutenaient que, en application de la loi n° 64-696 du 10 juillet 1964 portant organisation des Associations communales de chasse agréées, dite loi «

Verdeille », nonobstant leur opposition éthique à la chasse, ils sont obligés d'« apporter » leurs terrains à des Associations communales de chasse agréées,

sont « d'office » affiliés auxdites associations et ne peuvent faire obstacle à la pratique de ce sport sur leurs propriétés ; ils y voyaient une méconnaissance

de leurs droits à la liberté de conscience et d'association ainsi que de leur droit au respect de leurs biens, garantis respectivement par les articles 9 et 11 de la

Convention et 1er du Protocole n° 1. Ils se disaient en outre victimes d'une discrimination fondée sur la fortune, contraire à l'article 14 de la Convention

combiné avec les trois dispositions susmentionnées, résultant de la faculté réservée aux propriétaires d'un terrain d'une superficie supérieure à certains

minima d'échapper à l'apport forcé de leur terrain à une Association communale de chasse agréée et, ainsi, d'y exclure la pratique de la chasse et d'éviter

leur affiliation à une telle association.

67. Le 1er juillet 1996, la Commission a déclaré les trois requêtes (nos 25088/94 , 28331/95 et 28443/95) recevables. Dans son rapport (ancien article 31 de

la Convention) sur la requête n° 25088/94, du 30 octobre 1997, elle conclut à une violation de l'article 1 du Protocole n° 1 pris isolément (vingt-sept voix

contre cinq) ainsi que combiné avec l'article 14 de la Convention (vingt-sept voix contre sept) et de l'article 11 de la Convention pris isolément (vingt-quatre

voix contre huit) ainsi que combiné avec l'article 14 (vingt-deux voix contre dix), et au non-lieu à examen de l'affaire sous l'angle de l'article 9 de la

Convention (vingt-six voix contre six). Dans ses rapports sur les requêtes nos 28331/95 et 28443/95, tous deux du 4 décembre 1997, elle parvint à la même

conclusion par vingt-six voix contre cinq (article 1 du Protocole pris isolément), vingt-quatre voix contre sept (article 1 du Protocole combiné avec l'article

14), vingt-quatre voix contre sept (article 11), vingt-deux voix contre neuf (article 11 combiné avec l'article 14) et vingt-quatre voix contre sept (non-lieu à

examen des affaires sous l'angle de l'article 9). Le texte intégral de ses avis et des opinions séparées dont il s'accompagne figure en annexe au présent arrêt1.

CONCLUSIONS PRéSENTéES à LA COUR

68. Dans son mémoire, le Gouvernement demande à la Cour de rejeter les requêtes des requérants en ce qui concerne les griefs tirés des articles 9 et 11 de la

Convention, à titre principal pour incompatibilité ratione materiae et, à titre subsidiaire, pour absence de violation de ces dispositions. Pour ce qui est du

grief tiré de l'article 1 du Protocole n° 1, le Gouvernement demande de le rejeter pour absence de violation. Enfin, s'agissant du grief tiré de l'article 14

combiné avec les articles 9 et 11 et avec l'article 1 du Protocole n° 1, le Gouvernement demande également à la Cour de le rejeter pour absence de violation

de cette disposition.

69. De leur côté, les requérants invitent la Cour à constater que l'application de la loi Verdeille constitue une violation des articles 9 et 11 de la Convention,

de l'article 1 du Protocole n° 1, ainsi que de l'article 14 combiné avec les autres dispositions invoquées, et de leur allouer une satisfaction équitable

en droit

I. sur la violation alléguée de l'article 1 du Protocole n° 1, pris isolément

70. Les requérants se plaignent que l'apport forcé de leurs terrains à une ACCA, conformément aux dispositions de la loi Verdeille, constitue une atteinte à

leur droit au respect de leurs biens, tel que reconnu à l'article 1 du Protocole n° 1 à la Convention, qui dispose :

« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et

les principes généraux du droit international.

Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens

conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes. »

A. Sur l'applicabilité de l'article 1 du Protocole n° 1